Postuar më: 23/05/2016

Ligji Organik i Buxhetit, Ministri Ahmetaj në Komisionin Parlamentar të Ekonomisë

Faleminderit Kryetar,

Të nderuar deputetë,

Besoj që nuk kemi asnjë dyshim se ky është një nga ligjet më të rëndësishëm financiarë që influencon drejtpërsëdrejti jo vetëm buxhetin e shtetit, por të gjitha proceset dhe transaksionet financiare dhe sigurisht që meriton vëmendjen e duhur në çdo detaj, sigurisht nga Ministria e Financave, Qeveria, por edhe nga nga juve që keni një eksperiencë, shumica nga ju, shumë të gjatë edhe në menaxhimin e financave publike. Puna për hartimin e ligjit ka nisur gati 1 vit e gjysmë më parë nga Ministria e Financave dhe patjetër që është mbështetur nga FMN. Kontribute të rëndësishme janë dhënë nga Banka e Shqipërisë dhe nga Kontrolli i Lartë i Shtetit dhe gjej rastin që t’i falenderoj të dy institucionet.

Pikënisma kryesore për të ndërmarrë amendimet e ligjit aktual kanë pasur të bëjnë me nevojën për të adresuar njëherë e përgjithmonë problemin e krijimit të detyrimeve të prapambetura, gjë e cila doli në pah fill pas largimit nga pushteti të qeverisjes së mëparshme. Mjafton të risjell në vëmendjen tuaj gropën e madhe prej 720 mln dollarë, të krijuar kryesisht nga faturat e papaguara për punime të kryera, sidomos në sektorin e infrastrukturës rrugore, rimbursimet e TVSh-së që nuk rimbursoheshin qëllimisht nga autoriteti tatimor për efekt të kamuflimit të realizimit të planit. Detyrimet e prapambetura të krijuara për pagesë të personave me aftësi të kufizuar, detyrimet e energjisë elektrike të institucioneve buxhetore dhe mes ndërmarrsjeve sh.a të ujësjellës-kanalizimeve, detyrimet për pagesat e vendimeve të ndryshme gjyqësore, të grumbulluara në vite.

Ishte pikërisht kjo vlerë alarmante për ecurinë e mëtejshme të financave publiuke dhe riskut për daljen jashtë kontrollit të borxhit publik, sëbashku me nevojën emergjente të përballimit të saj në një kohë sa më të shkurtër dhe me efikasitetin e duhur, që e detyroi qeverinë të ndërmarrë hapa konkretë për të zgjidhur njëherë e mirë situatën e krijuara. Falë bashkëpunimit me institucionet ndërkombëtare FMN dhe BB për të kontribuar jo vetëm me një mbështetje financiare, hua, që adresonte plotësisht të gjithë totalin e evidentuar të detyrimeve të prapambetura por njëkohësisht dhe për të dhënë edhe “recetat e nevojshme” për reforma konkrete  nga pikëpamja fiskale dhe strukturore, duke siguruar një konsolidim të qënësishëm të financave publike me një borxh tejet më të ulët se ai i trashëguar në vitin 2013, si dhe një zhvillim të qëndrueshëm social-ekonomik të vendit.

Një nga shtyllat e marrëveshjes me këto dy institucione prestigjoze BB dhe FMN, ishte pikërisht ndërmarrja e masave të duhura për eleminimin e këtij fenomeni në të ardhmen, gjë që implikonte direkt ndërmarrjen e riskut ligjor për të adresuar siç duhet këtë problem. Kam kënaqësi të deklaroj këtu se projekt-ligji që keni përpara sot e adreson më së miri këtë aspekt, duke eleminuar më së miri çdo hapësirë të mundshme për krijimin e detyrimeve të prapambetura në të ardhmen. Konkretisht neni 16, parashikon ndryshimin e nenit 29 ekzistues, është i formuluar me qëllim saktësimin dhe përforcimin e elementëve të domosdoshëm të ligjit vjetor të buxhetit, përfshi dhe sanksionet e buxhetimit shumëvjeçar, si dhe përmbush disa kërkesa të transparencës buxhetore që kërkojnë informacion për vitet e shkuara dhe vitet e ardhshme të treguesve fiskal dhe buxhetor. Risqet fiskale, detyrimet kontigjente, aktivitetet thuajse fiskale dhe shpenzimet e taksave. Neni 20 parashikon riformulimin e nenit 40, është formuluar me synim për reflektim të angazhimeve shumëvjeçare, kontrollit dhe mënyrës së regjistrimit të tyre në sistemin e Thesarit. Gjithashtu ky nen bën lidhjen e kontrollit të angazhimeve me qëndrueshmërinë e borxhit publik dhe mbajtjen  e rezervës përkatëse për këtë qëllim.

Shtylla e dytë me të cilën u ndërtua dhe funksionon sot marrëveshja e kësaj qeverie me FMN dhe BB, ka të bëjë me vendosjen e  disa rregullave fiskale të ligjëruara që do të mundësojnë uljen, aq të nevojshme të nivelit aktual të borxhit për ta sjellë atë në një madhësi që i jep shumë më tepër frymëmarrje financave publike dhe një shtysë të mëtejshme të rritjes ekonomike. Këto rregulla fiskale materializojnë dhe harmonizojnë në mënyrë optimale një set cilësish dhe atributesh që gjykohen si primar në kontekstin e vendit tonë, si në aspektin e politikbërjes ekonomike, të planifikimit, operimit, monitorimit dhe vlerësimit të financave publike në Shqipëri, ashtu si dhe në aspektin e ekonomisë tonë, të tipareve makro të saj dhe domosdoshmërisht për zhvillim ekonomik cilësor. Disa prej cilësive kryesore që janë materializuar në këtë set rregullash fiskal po I paraqes përpara jush të renditura sipas rëndësisë që përfaqësojnë, në këndvështimin tim.

I pari dhe I patjetërsueshëm është rregulli fiskal. Ka të bëjë me sigurimin e qëndrueshmërisë afatgjatë të borxhit publik. Ky ligj, këto ndryshime, sanksionojnë se në çdo ligj vjetor të buxheti fillestar apo të rishikuar apo në planet e buxheteve afatmesme, borxhi publik duhet të planifikohet gjithmonë e më I ulët.

 

Në terma të tjera asnjë qeveri nuk ka të drejtë, pra hiqet e drejta me këtë ligj, që të rrisë borxhin, përkundrazi, i jep detyrimin afatgjatë që vetëm të ulë borxhin deri në atë nivel, ku të gjithë ne, majtas dhe djathtas, i referohemi si niveli i sigurisë së borxhit publik për Shqipërinë që është 45% e PPB. Dua të ndaj me ju që ka qenë diskutim goxha intensive me partnerët, ka pasur një ide për të pasur një ligj për rregullin fiskal më vetë nga ligji organik i buxhetit, i cili në fakt do të ishte goxha i shëndetshëm, por shumë jo fleksibël përsa i përket edhe menaxhimit të financave publike për qeveritë, të paktën në 15-20 vitet e ardhshme.

Unë besoj personalisht se ekonomia jonë e meriton dhe e ka të domosdoshme fleksibilitetin nëpërmjet buxhetit të shtetit dhe në negociatat e fundit që kemi pasur kemi arritur që ta shkrijmë ndryshimet në ligjin organik të buxhetit me rregullin fiskal, i cili është i fortë por gjithësesi është fleksibël. Gjithashtu, kemi arritur me detaje shumë mitikuloze që të përfshijmë edhe momente kundërciklike, të cilat u japin mundësi qeverive, qoftë aktuale, qoftë atyre në vite, që të kenë mundësi të kenë marzhin e fleksibilitetit të tyre. Siç e thashë, këtu dua të sqaroj se kjo nuk do të thotë se niveli faktik i borxhit, do të jetë gjithnjë në mënyrë kategorike më i ulët se një vit më parë, kjo sepse mund të ketë rrethana krejtësisht objektive të cilat përmenden gjithashtu në mënyrë eksplicite, të qartë, në ligj si psh. luhatjet e kursit të këmbimit apo ndryshimet në vlerësimin kundrejt parashikimit të PBB që pavarësisht nga ne, ndodhin, janë të reflektuara në nenin 4/1 pika a, ku borxhi publik faktik në një vit të caktuar për shkak të këtyre arsyeve objektive mund të rezultojë më i lartë se një vit më parë. Ligji gjithësesi i heq të drejtën qeverive, në influencat oportuniste politike që të mund të çonin në të kundërtën, pra që borxhi publik të ishte më i lartë se një vit më parë, ndërsa ato objektive siç e theksova, që është kursi i këmbimti apo rënia e rritjes, ato janë përtej mundësive të qeverisë apo qeverive dhe sigurisht në mënyrë automake reflektojnë edhe në nivelin e borxhit.

Një element kyç në këtë aspekt, pra për të eleminuar arsyet subjektive që mund të çojnë në mos uljen faktike të përvitshëm të borxhit, janë sigurimi i parashikimeve objektive të PPB nominal, në çdo rast procesi planifikimi të buxheteve, qofshin të buxheteve fillestare apo të rishikuara dhe ne kemi vendosur që parashikimet nëpërmjet këtij ligji, të çdo qeverie, të ankorohen me parashikimet  që bën FMN dhe qeverisë i hiqet e drejta për të planifikuar një rritje, një PPB, përtej parashikimeve që publikon zyrtarisht FMN. Besoj që është një instrument goxha i drejtpërdrejt që i heq mundësitë subjektive çdo lloj qeverie, që për të rritur shpenzimet, në çdolloj momenti luan me parashikime optimiste të rritjes ekonomike, të cilat pastaj kur nuk realizohen, reflektohen drejtpërsëdrejti në rritje borxhi.

Më duhet të them që në shumë nga nenet që kemi ndryshuar ka thjeshtësim dhe qartësim procedurash, të cilat jam i bindur kur t’i kalojmë nen për nen, e them me bindje të plotë, do të mbështeten nga të dy krahët, sepse synojnë drejtpërdrejt forcimin e menaxhimit të financave publike dhe më duhet të them po me bindje dhe me kënaqësi, “shtrydhin” nga ligji një masë shumë të madhe të subjektivizmit politik në menaxhimin e financave publike.

Elementi tjetër është opsionaliteti për politikat fiskale stabilizuese ose kundërciklike. Çfarë do të thotë kjo? Sigurisht që qeveritë kanë nevojë për fleksibilitet e tyre gjatë cikleve ekonomike dhe ne kemi parashikuar dy masa kundërciklike. Në këndvështrimin tonë kur ekonomia shkon drejt rritjes 1% apo më poshtë se 1% ne e konsiderojmë si alert, që ka nevojë patjetër për ndryshime struktuore dhe disiplinim fiskal, por në fleksibilitet të mendimit ekonomik të një qeverie mund të ketë nevojë edhe për devijim nga rregulli fiskal. E njëjta gjë ndodh edhe kur ekonomia shkon mbi 5%, atëherë masat kundërciklile janë për përshpejtimin e uljes së borxhit dhe është kombinuar se kur rritja është 5% nuk mund të ketë një deficit buxhetor të përgjithshëm më shumë se 2% në mënyrë që  pjesa tjetër të shkojë drejtpërsëdrejti në uljen e borxhit.

Ka një sërë aspektesh të tjera të rëndësishmë të sanksionuara në projektligjin e ri që po ju paraqesim, konsistojnë në një sërë shtesash, përmirësimesh dhe riformulimesh që synojmë harmonizimin e tij  me ligje të tjera të miratuara rishtaz, azhornimin me zhvillimet e reja në fushën e financave publike, si dhe reflektimin e detyrimeve konkrete të Strategjisë së re të manaxhimit të financave publike.

Gjatë qeverive të mëparshme, rëndom është vënë re një tendencë negative në drejtim të keq-manaxhimit të fondeve buxhetore në vitet elektorale dhe për rrjedhojë edhe një akumulim faturash të papaguara në sistemin e Thesarit si ajo e vititi 2013, në masën 10 mld lekë. Nisur nga ky fenomen shqetësues që minon rëndë funksionimin normal të shërbimeve publike dhe disiplinës fiskale, morëm masa që në këtë projektligj të adresohet aspekti i kontrollit të shpenzimeve buxhetore në vitet kur ka zgjedhje të përgjithshme, pra parlamentare, duke ndarë profesionalisht ezaurimin e të gjithë deficitit buxhetor gjatë gjithë vitit elektoral. Çfarë dua të them me këtë? Nëse ne patëm fatin e keq që të gjejmë një deficit vjetor të ezaruar që në tetor me ato ritme, kemi vënë kushte çdolloj qeverie, edhe vetes sonë, që gjatë vititi elektoral, në tremujorin e pare, nuk mund të kesh ezauruar dot më shumë se 30% të deficitit vjetor të aprovuar dhe në fund të 6-mujorit nuk mund të kesh ezauruar dot më shumë se 55% të deficitit buxhetor të aprovuar dhe në fund të tetorit jo më shumë se 85% të deficitit të aprovuar. Pra, siç e shikoni është një instrument kontrolli, disiplinimi i drejtpërdrejtë që heq një masë shumë të madhe të subjektivizimit politik gjatë një viti elektoral. Ky projektligj parashikon disa rregullime dhe kufizime lidhur dhe me veprimtaritë ekstra-buxhetore, përfshi PPP, adreson në mënyrë të drejpërdrejtë disiplinimin financiar të PPP për herë të parë me nivele kuantitative.

Ky projektligj kufizon ekspozimin e buxhetit të shtetit ndaj koncensioneve dhe PPP që kërkon një mbështetje buxhetore, duke parashikuar për këtë qëllim një tavan maksimal prej 5% të totalit të të ardhurave tatimore, pra ka një ankorim të drejtpërdrejtë të rëndesës së koncensioneve dhe të PPP në një vit buxhetor.

Gjithashtu është adresuar dhe një shqetësim legjitim, për shkak të perceptimit por jo real për shkak të asaj që ka ndodhur në terren, për kompetencën që duhet të ketë Kuvendi. Nëpërmjet këtij projekt-ligji i jepet kompetencë Kuvendit me miratimin e tavanit të vlerës totale të kontratave në % të PPB, të kontratave që kanë nevojë për mbështetje buxhetore. Pra është një disiplinim për të gjitha projektet koncesionare ekzistuese dhe për ato kontrata rishtazi gjatë vitit buxhetor korrent, të lidhura me mbështetjen buxhetore gjithsesi dhe besoj se është risi.

Së treti duke synuar minimizimin e riskut të subvencioneve jo efektive, që besoj personalisht që me maturimin e këtyre ndryshimeve, jam i bindur që të gjithë do të jemi shumë të kënaqur që kemi patur fatin t’i kalojmë, sepse e kemi garantuar në masë shumë të madhe konsolidimin dhe kontrollin e financave publike.

Duke synuar minimizimin e riskut të subvencioneve jo efektive të ndërmarrjeve me kapital shtetëror nga njëra anë dhe konsolidimin e pozicionit të tyre financiar nga ana tjetër, projekt-ligji sanksion se të gjitha entitetet e kësaj natyre që janë përfituese buxhetore apo të garancive shtetërore janë të detyruara t’i nënshtrohen të njëjtave rregulla dhe procedura për shqyrtimin dhe miratimin e investimeve publike të zbatueshme nga njësitë e qeverisjes qendrore. Sot ne mundohemi ta bëjmë, por sigurisht që baza ligjore në Ligjin Organik të Buxhetit i jep Ministrisë së Financave një instrument shumë të rëndësishëm për të kontrolluar direkt dhe indirekt, financat e ndërmarrjeve shtetërore të cilat kanë mbështetje të drejtpërdrejtë nga buxheti i shtetit. Këtu do t’i referohesha të tre kompanive publike të energjisë, qoftë në anën e majtë, qoftë në anën e  djathtë, qoftë ish-ministra apo ish-zvministra apo Kryetar Komisioni Ekonomie në vite kanë parë sesi ndërmarrje shtetërore të energjisë për shkak të keqmanaxhimit, por edhe për shkak të kushteve objektive, e kanë dërrmuar buxhetin e shtetit dhe financat publike. Nëpërmjet këtij instrumenti tashmë të drejtëpërdrejtë Ministria e Financave ka të drejtë dhe detyrim t’u kontrollojë bilancet, t’u monitorojë dhe madje t’u vendosë dhe limite.

Një risi tjetër e rëndësishme që prezantohet në këtë projekt-ligj ka të bëjë me përfshirjen e disa elementeve të reja që rrisin transparencën e procesit të buxhetimit të cilat sigurojnë dhe një perceptim më transparent nga institucionet vlerësuese ndërkombëtare të tilla si publikimi periodik në kohë I raporteve vjetore apo 6-mujore dhe detyrimi për t’u konsultuar me shoqërinë civile. Lidhur me këtë të fundit, ndryshimet e propozuara u bazuan në tre aspekte kryesore, në Strategjinë e miratuar të Manaxhimit të Financave Publike që përmbajnë një objektiv specifik për rritjen e transparencës , në vlerësimet ndërkombëtare të FMN , OECD, SIGMA dhe OpenBody Survey Index, të cilat rekomandojnë drejtpërsëdrejti përfshirjen e shoqërisë civile, si dhe kërkesën e vazhdueshme të vetë shoqërisë civile paraqitur shpesh herë në këtë komision të nderuar parlamentar. Roli i pritshëm i përfshirjes aktive të shoqërisë civile në këndvështrimin tonë, do të fokusohet në dhënien e opsioneve dhe politikat, qëllimet mbi politikat sektoriale dhe ndërsektoriale, ofrimin e kontributit në gjetjen e instrumenteve sa më efektiv për realizimin e këtyre politikave, bashkërendimin e sa më shumë aktiviteteve me ato të sektorit publik përkatës, me qëllim maksimizimin e rezultateve finale të dakordësuara, monitorimi nga afër dhe intensiv i implementimit të politikave përkatëse sektoriale duke synuar rritjen e mëtejshme të transparencës dhe përgjegjshmërisë së administratës publike.

Ky projekt-ligj synon dhe forcimin e planifikimit dhe menaxhimit të projekteve të investimeve publike. Besoj se këtu kemi futur një risi goxha interesante, jam i bindur që do ta mbështesni edhe për shkak të eksperiencës në vite të asaj që keni parë me investimet publike, pikë së pari përcaktimit tashmë të rregullave të përgatitjes së vlerësimit të tyre me VKM dhe jo me një Udhëzim, duke përforcuar kësisoj procesin në tërësi, përmes përcaktimit të vlerave monetare kufi, përtej të cilave çdo projekt duhet t’i nënshtrohet një shqyrtimi më të imtësishëm nga ana e Ministrisë së Financave ku pritshmëritë janë që vetë ministritë e linjës propozuese të projekteve, të kryejnë analiza të hollësishme kosto-përfitimi, kosto-efektivitet apo për secilin prej tyre më vete.

Përcaktimi ligjor se gjatë vitit të parë të zbatimit të angazhimeve buxhetore shumëvjeçare që lidhen me projekte të reja investimesh publike nuk do të lejohen që të alokohet më pak se 20% e vlerës së plotë të projektit nuk është as ndonjë sekret, as ndonjë e panjohur që ka projekte investimesh që hapen me 100 mijë lekë për 10 mln dollar dhe ky kufizim e kufizon kohën efektive, fizike, të një projekti asnjëherë më shumë se 4 vite dhe jep mundësi Ministrisë së Financve por dhe ministrive të linjës, që të planifikojnë  shumë më qartë angazhimet e veta buxhetor në afatmesëm.

Përmirësimi dhe specifikimi qartë i përkufizimit lidhur me projektin e investimit. Shumë kush nga ju besoj se e ka hasur në praktikë, apo dhe nëpërmjet këtij Komisioni dhe punës në Parlament se definicioni i një investimi publik i fragmentonte dhe i shpërbënte element integral të një projekti, këtu e kam fjalën qoftë punime civile, qoftë supervizionin, qoftë projektin, tanimë unë kam raste të shpeshta ku ka mbaruar tenderimi i një projekti për punët civile, po s’ka mbaruar supervizimi dhe historira të tjera dhe këto vonojnë njëra-tjetërn. Tani nëpërmjet definicionit të ri janë paketuar në një.

Ndryshime apo shtesa të tjera që ndikojnë gjithashtu në procesin e buxhetimit është disiplinimi i përdorimit të fondeve të kontigjencës për arsye strikte që lidhen me mosrealizimin e të ardhurave, kjo pasi ligji ekzistues lë hapësirë interpretimi që patjetër ndër vite është shfrytëzuar për ta përdorur këtë fond dhe për qëllime të tjera , për rritjen e përputhshmërisë së procesit të monitorimit me atë të programimit buxhetor duke përcaktuar që raportet e monitorimit të bëhen çdo katër mujor tashmë, si dhe përcaktohet detyrimi për çdo njësi të qeverisjes qendore për të publikuar raportin e saj të monitorimit në faqen zyrtare, harmonizimin e të gjithë ligjeve të reja të miratuara në kuadër të manaxhimit financiar dhe kontrollin, të tilla si ligjin për kontrollin e brendshëm financiar, ligjin për inspektimin financiar, ligjin për auditin e brendshëm , etj me qëllim shmangien  e mbivendosjeve apo përsëritjeve dhe konsolidimin e përcaktimeve të tyre me ato të këtij projekt-ligji që në fakt është ligj organik.

Në mbyllje, duke mbetur i hapur për çdo sygjerim apo koment në funksion të përmirësimit të mëtejshëm të këtij propozimi ligjor do t’ju ftoja ta votoni atë në mënyrë që t’i hapet rruga forcimit dhe konsolidimit të mëtejshëm të financave publike në Shqipëri dhe sigurisht, unë personalisht e konsideroj një pjesë shumë të rëndësishme të Reformës së Menaxhimit të Financave Publike, pra të forcimit të financave publike, dhe do të ishte në të mirën tonë dhe në të mirë të qëndrueshmërisë së ligjit që post-debati të reflektojë qëndrime të konsoliduara dhe pro të të gjitha palëve në komision.

Faleminderit!

Të rejat e fundit